Генеральные планы: когда закон вступает в конфликт с реальностью
Генеральные планы — это не просто документы. Это стратегии развития территорий на десятилетия вперед, основа земельно-имущественных отношений, инвестиций и градостроительной политики. Однако в последние годы они все чаще становятся разменной монетой в юридических баталиях. Их отменяют по искам прокуратуры — формально за отсутствие согласований с федеральными ведомствами, но по сути — из-за системного бездействия тех самых ведомств.
Закон против здравого смысла
Проблема начинается с того, что органы, отвечающие за границы лесного фонда, особо охраняемых природных территорий и земель сельхозназначения, зачастую просто игнорируют запросы муниципалитетов. Те, не дождавшись ответа в установленный срок, утверждают генпланы самостоятельно. Проходят годы — на новых территориях вырастают жилые кварталы, школы, дороги. И тут появляется прокурор, требуя отменить документ, который уже стал основой для жизни тысяч людей. Суды, как правило, соглашаются — и вот уже собственники давно освоенных земель получают иски об освобождении земель, которые теперь, по решению суда, вновь считаются неприкосновенными лесами или сельхозугодьями.
В 2023 году Конституционный Суд РФ попытался исправить ситуацию, указав, что отмена генпланов не должна быть формальной — необходимо учитывать реальное состояние территорий на дату вынесения судебного решения: Если земля уже застроена и используется для развития населенного пункта, возвращать ее в предыдущие категории нецелесообразно. Однако нижестоящие суды проигнорировали эту логику, продолжив массово отменять генпланы без учета последствий.
Крымский прецедент: как закон стал оружием против граждан
Особенно остро проблема проявилась в новых регионах, где к общим сложностям добавилась правовая неразбериха переходного периода, когда региональным властям разрешили устанавливать особенности градостроительного регулирования. В Крыму, например, региональные власти ввели норму, согласно которой границы населенных пунктов должны определяться не по генпланам, утвержденным ранее украинскими властями, а по землеустроительной документации — даже если она составлена десятилетия назад.
Яркий пример — село Уютное. В 2022 году суд отменил его генплан, ссылаясь на то, что он основан на украинском генплане 2014 года, а границы, по мнению суда, должны соответствовать данным 1994-го в силу статьи 6 Закона Республики Крым №38-ЗРК, которая гласила: «До установления границ населенных пунктов в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации границы населенных пунктов определяются в соответствии с документацией по землеустройству, утвержденной в установленном законом порядке до вступления в силу Федерального конституционного закона №6-ФКЗ, а в случае ее отсутствия – в соответствии с генпланами населенных пунктов, утвержденными в установленном порядке до вступления названного закона в силу.»
Другими словами, региональные власти решили, что генпланы, утверждённые при Украине, перестали иметь значение сразу после воссоединения Крыма с Россией.
При этом никто не учел, что за десятилетия село разрослось: появились новые улицы, сотни домов, инфраструктура. Более того, статья закона, на которую ссылался суд, к моменту вынесения решения уже не действовала. Но это не помешало вынести вердикт, поставивший под угрозу существование значительной части населенного пункта.
Кто ответит за разрушенные судьбы?
Судебные юристы Юлия и Игорь Саенко обращают внимание на опасность подобной практики: вычеркивая целые периоды законного освоения земель, суды создают прецедент правового нигилизма. Особенно абсурдно это выглядит в Крыму, где люди годами жили по утвержденным правилам, а теперь оказались «нелегалами» на собственной земле.
Чтобы остановить закрепление негативного подхода юристы подготовили иск о признании статьи 6 Закона Республики Крым №38-ЗРК не соответствующей Конституции РФ и федеральному законодательству. Их аргументы весомы: норма, противоречит Конституции и федеральному законодательству России, установившему переходный период для планомерной интеграции нового региона в правовую систему России во избежание нарушения прав граждан. Они отмечают, что, несмотря на то, что оспариваемая норма давно утратила силу, она продолжает активно использоваться судами для отмены генпланов, что противоречит принципу правовой определенности и защите добросовестных собственников. Также юристы Саенко обращают внимание на отсутствие доказательств легитимности отдельных фрагментов землеустроительной документации 90-х, которые не были внесены в Государственный фонд данных по проведению землеустройства, но к которым, согласно решению, об отмене генплана, теперь должен вернуться весь населенный пункт «Уютное».
Собственники земельных участков на спорной территории - Татьяна Попова и Людмила Жукова, с первого дня проблемы, совместно с другими активистами защищающие жителей Уютного, считают, что шансы на победу есть, ведь объединившись, граждане однажды уже добились невозможного: Верховный Суд признал их право участвовать в процессе оспаривания прокурором генплана.

«Мы стали первыми и вероятно последними в истории административного процесса кто отстоял право высказаться в свою защиту в административном процессе по отмене генерального плана. Поэтому, даже, несмотря на отрицательное решение в судах первой и апелляционной инстанции, мы не намерены опускать руки и пойдем до конца, чтобы отстоять свои конституционные права, что получить ответы на вопросы, от которых зависит судьба не только нашего села, но и многих других территорий новых регионов России: - Должны ли действовать старые генпланы, утвержденные при Украине, если новые еще не утверждены или отменены? - Можно ли игнорировать годы развития, возвращаясь к документам тридцатилетней давности?» - отмечает Татьяна Попова.
Людмила Жукова, многодетная мать, жена врача – участника СВО, семье которой сразу после отмены генплана пришел иск о сносе их единственного жилья считает, что суды обязаны учитывать не только букву закона, но и его дух, а главное — реальные последствия своих решений для тысяч людей.
Теперь судьба села Уютное и аналогичных территорий зависит от того, услышат ли судебные инстанции аргументы собственников. Эти судебные процессы станут важнейшим прецедентом — не только для Крыма, но и для новых регионов России, где аналогичные проблемы могут возникнуть в любой момент, а точнее: с момента, когда пройдёт очередная прокурорская проверка.
Заключение: между прошлым и будущим
Жители села Уютное уверены, что градостроительная политика не должна становиться заложником юридического формализма. Отменять генпланы, не учитывая последствия для граждан, — значит разрушать уже сложившиеся десятилетиями уклад, лишая людей жилья, вложенных средств, веры в справедливость и надежды на будущее.
«Конституционный Суд дал четкий сигнал: закон обязан учитывать реальность. Но пока суды предпочитают «удобные» решения, основанные на устаревших нормах, граждане остаются один на один с системой, для которой документы важнее человеческих судеб» - отмечает федеральный эксперт в сфере земельно-имущественных отношений и практикующий судебный юрист Юлия Саенко.
По мнению адвоката Игоря Саенко, история села Уютное Республики Крым — это не просто частный случай. Это проверка на зрелость нашей правовой системы. Сможет ли она защитить тех, кто доверился государству, или станет механизмом, работающим в отрыве от жизни? Ответ на этот вопрос определит не только судьбу крымских поселков, но и будущее градостроительной политики России в целом.
Дополнительные материалы по теме:
Генплан Крыма. Вспаханное жилье https://dzen.ru/video/watch/67ef8e74d0831246fa2544f2
Судьба Генплана с. Уютное Крым https://rutube.ru/video/f633890c7971c9cbcbfda373511d467e/
Газета Коммунист Крыма «Бумажная война может лишить четыре сотни людей жилья» https://vk.com/@kommunist_kr-bumazhnaya-voina-mozhet-lishit-...
Газета Коммунист Крыма «Выжить или жить у моря» https://crimcom.blogspot.com/2022/09/blog-post_8.html
RTна русском «В Крыму прокуратура спустя восемь лет решила отменить застройку колхозного поля https://dzen.ru/a/YxH8gYzDbmbNuUsb
Генплан села Уютное РК https://gradmsk.ru/video/22ba42e4627620e55e21b742ce2d20af/
Шел 32-й год борьбы жителей Уютного Республики Крым за генплан https://82online.ru/news/shyel-32-y-god-borby-zhiteley-uyutn...

Если вы выбираете участок — важно понимать не только, что он из себя представляет сейчас, но и что будет через 2–3 года в зависимости от горизонта вашего планирования.

Потому что рост цены чаще всего связан не с самим участком, а с развитием окружения: инфраструктуры, дорог, застройки.

Вот 5 источников, где я сам смотрю информацию о развитии территорий:

1. Генеральный план и ПЗЗ (правила землепользования и застройки)

Это база. Они показывают, какие зоны предусмотрены на территории: жилая застройка, дороги, соцобъекты, промка.

📍Смотрим: сайт администрации или ИСОГД (информационная система обеспечения градостроительной деятельности) либо портал https://fgistp.economy.gov.ru

2. Программы развития и градостроительные документы

Муниципальные и региональные программы развития: нацпроекты,  https://национальныепроекты.рф «Комфортная городская среда», развитие ИЖС.

📍Смотрим: сайты органов власти (разделы «Градостроительство», «Госпрограммы», «Муниципальные документы»).

3. Проекты планировки территории (ППТ)

Если утверждён ППТ — значит, план уже готов и скоро будет реализация: строительство дорог, школ, жилых кварталов. Это прямой сигнал, что участок рядом вырастет в цене.

4. Порталы госзакупок и проектных тендеров

Если регион заказывает проект дороги или детсада — это значит, деньги пошли, стройка будет. Отличный индикатор.

Смотрим: zakupki.gov.ru

5. Публичные слушания и новости администрации

Когда район развивают — это обсуждают с жителями. Часто полезную инфу можно найти в протоколах слушаний, новостях на сайте администрации или местных СМИ.

📍Смотрим: сайты муниципалитетов, пресс-релизы, местные группы и форумы.

🔍 Как это влияет на цену?

– Чем ближе инфраструктура — тем выше спрос.

– Чем активнее застройка — тем быстрее растёт цена.

– Чем раньше вы «впрыгнули» в развивающуюся зону — тем больше прирост капитала.

❗Главное — не просто смотреть на карту, а читать документы. Я видел участки, которые с виду «глухо в поле», а через два года — в окружении дорог и коттеджей. Потому что кто-то заранее увидел потенциал, а кто-то нет.

👉Больше практики, кейсов и разборов на моем ТГ канале https://t.me/ZemInvST

В Заельцовском бору разгорается социальный конфликт: региональное правительство попросило мэрию убрать из планов строительство детских садов и школ в районе жилого комплекса Flora&Fauna. Аргумент властей простой: территория — особо охраняемая природная, строить ничего нельзя, и мэрия должна подчиниться и привести все документы в соответствие. Но застройщик комплекса готов возвести школу и детский сад для своих жителей — и жителей других окрестных домов — за свой счет, и регламент ООПТ ему это вроде не запрещает. Подробности — в материале НГС.

«Это заместитель губернатора просит?»

В начале ноября комиссия по внесению изменений в Генплан Новосибирска рассматривала нетипичный вопрос: из документа потребовали убрать уже запланированные в районе ЖК Flora&Fauna на Дачном шоссе детские сады и школу.

Инициатором изменения Генплана выступил заместитель губернатора Роман Теленчинов. Аргументация правительства простая: главный документ о городском развитии нужно привести в соответствие с законодательством. Несколько лет назад на всю территорию Заельцовского бора, включая те участки, где уже есть или строится жилье, наложили зону особо охраняемой природной территории (ООПТ). И теперь с нее нужно убрать все объекты местного значения, включая социальные.

— После создания лесного парка в марте 2023-го мэрией города Новосибирска не обеспечен учет режима особой охраны лесного парка в Генеральном плане, — отметил в обращении к Максиму Кудрявцеву замгубернатора (копия имеется в распоряжении НГС). — Из карт размещения объектов местного и регионального значения Генерального плана не исключены планируемые объекты: две общеобразовательных школы, два детских сада, два медицинских учреждения, библиотека.

По действующей редакции Генплана, в районе ЖК Flora&Fauna планировали построить два детских сада и школу. Участок для них находится в аренде у компании «Союз» (входит в группу «Сибирские жилые кварталы» («СЖК»), которая также построила жилые дома комплекса).

Требование регионального правительства произвело на комиссии эффект разорвавшейся бомбы, сильно возмутив участвующих в обсуждении депутатов.

— Что будем делать-то, коллеги? — вопросил Антон Тыртышный, представляющий спорную территорию в горсовете. — Когда давали разрешение [на строительство], это же всё было [в плане]? Там строили жильё не просто так — людям было обещано городом, мэрией, что всё это будет. А сейчас мы говорим: ну нам советуют убрать, давайте уберем.

Присутствовавшая на заседании юрист застройщика Ульяна Воронина рассказала, что проектирование школы и детского сада уже запущено, проведены изыскания, получены необходимые техусловия для строительства, даже предварительные эскизы здания уже есть (поделиться ими с редакцией НГС в «СЖК» оказались не готовы). При этом сама территория для школы расположена в зоне хозяйственного назначения, допускающей строительство объектов образования даже в границах территории ООПТ.

Аргументы мэрии, которую в дискуссии представляла начальник управления архитектуры и строительства Елена Позднякова, некоторые из членов комиссии сочли нелогичными. В частности, она отметила, что предоставленный по договору аренды участок предполагает несколько видов разрешённого использования — не только школу и детский сад. Соответственно, для школы потребуется выделить отдельный участок, что в границах ООПТ юридически невозможно.

Впрочем, строить всё, что указано в видах разрешённого использования земли (а список может быть очень длинным), застройщик не обязан. И, по словам Ульяны Ворониной, физически не сможет.

— Ухо режет. Люди собираются построить детский сад, а мы тут что-то обсуждаем, — возмутился депутат горсовета Евгений Яковенко.

— Это заместитель губернатора просит? Ну надо поддержать! — парировал немного опоздавший к началу дискуссии замдиректора регионального «Агентства развития жилищного строительства» Александр Савоськин. И очень удивился, что проблема с социальной инфраструктурой в этом районе уже есть, а как ее решать, непонятно.

Ещё один аргумент мэрии — то, что школа и детский сад, которые «СЖК» планирует построить целиком на собственные средства, не будут переданы на баланс города. То есть будут частными. В этом случае, отметил директор «Института градостроительного планирования» Алексей Нестёркин, они автоматически теряют статус объектов местного значения, и их всё равно нужно убрать из Генплана.

— А какая разница? — удивился Евгений Яковенко. — Есть застройщик, который готов в нынешнее время, когда кризис уже у строителей, построить для своих же жителей частную школу и детский сад — да поаплодировать хочется.

Дискуссия получилась настолько жаркой, что даже голосование не помогло членам комиссии определить судьбу территории. Принятие решения отложили до следующей — предварительно, до 13 декабря.

«Пусть построит муниципалитет»

ЖК Flora&Fauna, по данным 2ГИС, сегодня состоит из восьми построенных и четырех строящихся домов. Через дорогу от комплекса находятся еще два многоэтажных дома: один построен в 1994 году, другой — в 2014-м. От них, срезая угол Дачного шоссе, идет улица Заельцовский Бор 1-й жилой поселок из 16 двухквартирных домов, а ближе к Обкомовским дачам находится Заельцовский Бор 2-й жилой поселок с более чем 20 частными домами.

Ближайшая к ним муниципальная школа находится в микрорайоне Аэропорт. Есть, конечно, и ряд частных: «Академия успеха» на 91-м перекате, «Рост» в ЖК «Жуковка», «Наследие» на Дачной. Добираться до любой из них школьнику самостоятельно затруднительно и долго. Детские сады тоже далеко — в том же микрорайоне Аэропорт. В одном из домов «Флоры и фауны» работает частный семейный детский сад, но совсем маленький и в помещении цокольного этажа.

— Мы сейчас живем в Краснообске, потому что возможности переехать во «Флору и Фауну» с двумя детьми, детсадовского возраста и школьником, у нас нет. Потому что школы там нет, в доступе садик только частный. В итоге эта квартира просто два года стоит — мы туда приезжаем только убираться, используем просто как дачу, по сути, — рассказала журналисту НГС владелица квартиры в ЖК Flora&Fauna Юлия.Детям Юлии 8 лет и 3 года, и на обещанную застройщиком инфраструктуру ее семья очень рассчитывала. Даже то, что она может быть частная, маму двоих детей не смущает — «лишь бы была возможность не возить детей за тридевять земель по пробкам». Ее поддерживает другая владелица квартиры в комплексе, Ирина.

— Сейчас мамы везут детей в центр. Выезжают в 7 утра, дальше ребенок в школе или где-то у бабушки в городе — ну то есть на чемоданах, на сумках, потому что у него еще какие-то секции. И возвращается он в 10 вечера, — объяснила она. — Получается, что мы ребенка лишаем детства — он уже с первого класса смотрит на пробки и дома не бывает. Не хотелось бы, чтобы так было.

Все жители комплекса в курсе ситуации, в которую попал застройщик, но как раз к нему у них вопросов нет. А вот к власти есть: по словам Ирины, в ноябре они даже направили обращение — по данным застройщика, 50 подписей в поддержку строительства школы удалось собрать за первые два дня.

Ирина в ответ на замечание о том, что застройщик готов построить не муниципальную, а частную школу, сказала, что для жителей, в принципе, разницы нет.

— Пусть построит муниципалитет. Но муниципалитет же не строит, — отметила женщина. — Конечно, меня смущает, что нет муниципальных школ, но я же понимаю, что, если 80 тысяч школьников в Новосибирске не получили места, если огромные микрорайоны «Плющихинский» и «Чистая Слобода» не решили эту проблему через концессию, тут она тоже не решится в ближайшие лет 5.

База отдыха вместо соцобъектов

В пресс-службе «СЖК» рассказали, что работа над проектированием будущей школы и детского сада началась ещё до включения Заельцовского бора в ООПТ. Их планировали построить за домом на улице Заельцовский Бор 1-й жилой поселок, 22 — на части участка, который, согласно данным Росреестра, «обнимает» жилые дома вдоль Дачного шоссе со всех сторон. Его общая площадь составляет почти 4 га.

— Мы понимали, что несмотря на то, что Генпланом предусмотрено строительство муниципальной школы на этой территории, такое строительство в условиях дефицита бюджета может затянуться, а то и не будет реализовано вовсе. При этом до ближайшей школы — несколько километров, родители вынуждены ежедневно возить детей, чем создают дополнительную нагрузку на и без того загруженные дороги, — объяснили в компании. — Поэтому мы проявили инициативу и решили реализовать проект самостоятельно, без привлечения бюджетных средств.

На подготовку к строительству, получение техусловий, аренду земли, проектирование компания уже потратила несколько десятков миллионов рублей. Проект, подчёркивают в «СЖК», уже готов. Происходящее сегодня в органах власти застройщика удивляет: местные власти, которые ранее предусмотрели эти социальные объекты в Генплане, в проекте планировки, в соглашении с застройщиком, внезапно отказались от своих же решений, отметили в компании.

— Вместо поддержки и содействия нашей инициативе мэрия фактически заявила об отказе от строительства вообще всех социальных объектов на данной территории (не только школы, но и поликлиники, других объектов), хотя строительство в ООПТ соцобъектов разрешено, — подчеркнули в «СЖК». — В ответ на наши обращения с просьбой поддержки правительство Новосибирской области отказало и предложило строить базу отдыха. Но это вовсе не тот объект, который так остро необходим местным жителям.

В компании также рассказали, что мэрия Новосибирска предъявила застройщику иск о расторжении договора аренды, ссылаясь на то, что «Союз» не использует его, хотя была в курсе начатых на нём и связанных с ним работ. По материалам Арбитражного суда, на спорную территорию наложены обеспечительные меры, следующее заседание назначено на 17 декабря.

— Если из-за административных барьеров нам не удастся реализовать проект, мы будем взыскивать убытки с мэрии Новосибирска, — прокомментировали ситуацию в «СЖК».

«Остаются только суды»

Как объяснил руководитель движения «Искалеченный Новосибирск» Михаил Рязанцев, опасения мэрии заключаются в том, что если застройщик вопреки обещаниям захочет построить на участке что-то, кроме пресловутой школы, ему придётся выделить для самой школы отдельный участок. А это по закону об ООПТ невозможно.

В качестве примера эксперт также приводит строительство апарт-отеля на улице Кошурникова — на участке, который передали в аренду для строительства образовательного центра.

— К нему добавили вид использования «гостиница», и по факту сейчас строят гостиницу, а на первом этаже якобы будет образовательный центр. Хотя все всё понимают, — объяснил эксперт.

Он также отметил, что удаление из Генплана социальных объектов в зоне ООПТ в перспективе лишит «СЖК» возможности получить новое разрешение на строительство жилья в этой местности — ведь территория не обеспечена необходимой инфраструктурой. И, вероятно именно эту цель и преследуют сегодня власти, не доверяя застройщику.

По мнению гендиректора девелоперской ГК «Система» Валентина Тиунова, для компании есть два варианта: требовать компенсации убытков у мэрии или инициировать изменения в регламентах ООПТ. Это, конечно, проблемы местных жителей не решит, но вопрос, судя по всему, политический.

— Я склонен считать, что это частный случай. Стройка связана с учетом разных интересов и сторон, публичных сторон, как правило. Если это не может быть урегулировано, остаются только суды — и это существующий риск для любого застройщика, — отметил он.

Стоит отметить, что компания «Союз» намеревалась построить в зоне ООПТ не только соцобъекты, но и жилье. Застройщик прошел через несколько судебных инстанций, но власти и Верховный суд РФ, до которого в итоге летом этого года дошло разбирательство, оказались непреклонны. Таким образом, строить никакое жилье на этой территории больше нельзя вне зависимости от того, будет инфраструктура или нет.